Cud w kolorze kiwi. Ruth Richardson, czyli geneza bogactwa Nowej Zelandii

Przez
Jan Kubań
-
Ruth Richardson.
Ruth Richardson w 1991 roku jako minister finansów Nowej Zelandii. (Fot. Comet Photo AG (Zürich), ETH-Bibliothek, CC BY-SA 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=100377590)
REKLAMA

Ruth Richardson to była minister finansów Nowej Zelandii (1990-1993), wieloletnia działaczka Partii Narodowej, a następnie libertariańskiej ACT New Zealand, ale przede wszystkim jedna z kluczowych osób, dzięki którym zielona kraina ptaków kiwi jest dzisiaj państwem bogatym.

To bohaterka niezwykłej (na skalę światową!) historii politycznej współpracy ponad podziałami. Będąc w opozycji, Richardson sprzymierzyła się z Rogerem Douglasem, politykiem przeciwstawnego obozu politycznego, działaczem zakotwiczonej w socjalistycznych ideach Partii Pracy, który widząc swój kraj na skraju zapaści gospodarczej, rzucił mu… wolnorynkowe koło ratunkowe. Richardson wraz z Douglasem przeprowadziła daleko idące reformy systemu społeczno-politycznego Nowej Zelandii. Ten duet, choć z różnych ideowo światów, zrobił to tak dobrze, że owoce ich działań są odczuwalne po przeszło 30 latach od ich wprowadzenia! Jak odróżnić „typowego polityka” od takiego, któremu rzeczywiście na sercu leży dobro jego kraju? Jakie są warunki konieczne, które musi spełniać system gospodarczo-polityczny, by nie dochodziło do kryzysów?

M.in. na te pytania odpowiada sama Ruth Richardson w rozmowie z Janem Kubaniem, prezesem Polsko-Amerykańskiej Fundacji Edukacji i Rozwoju Ekonomicznego (PAFERE).

REKLAMA

Jan Kubań: Z wielką przyjemnością i zaszczytem goszczę dzisiaj Ruth Richardson. Jest ona jednym z moich ulubionych polityków. I chociaż w zasadzie nie przepadam za politykami, to, według mnie, Ruth z pewnością należy do kategorii polityków wybitnych. Jestem naprawdę zaszczycony, że mogę z Panią porozmawiać.

Ruth Richardson: Dzień dobry, Janie, bardzo dziękuję. Tak się składa, że wiem co nieco o Polsce. Być może zaskoczy Cię to, że kiedy Nowa Zelandia wchodziła w okres radykalnych reform, często porównywaliśmy nasz kraj do „polskiej stoczni”. Chodzi bowiem o to, że byliśmy tak stłamszeni etatyzmem i biurokracją i tak nieefektywni, że owa analogia do tego, co działo się podówczas w polskich stoczniach, stała się jednym z argumentów ukazujących potrzebę zmian.

Czy możesz wyjaśnić, jak do tego doszło? Wszak Polska znajdowała się wtedy pod kontrolą Rosji. W związku z tym nasz ówczesny ustrój nie był naszym tworem, lecz narzucono go nam siłą. Natomiast Nowa Zelandia, zdaje się, wpędziła się w kryzys własnoręcznie – i to w sposób demokratyczny.

Niewątpliwie trzeba przyznać, że ów kryzys stał się praprzyczyną zmiany. Wcześniej nasza polityka opierała się na rozwiązaniach socjalistycznych, na protekcjonizmie i ochronie grup interesu, na programach dotacji państwowych oraz na głębokim interwencjonizmie, co w efekcie doprowadziło kraj do technicznego bankructwa. Zapanowało więc poczucie, że koniecznie należy dokonać zmian. Te zaś stały się możliwe dzięki dwóm czynnikom: zwolennikom reform wśród polityków, takich jak Sir Roger Douglas i ja, a także, co najważniejsze, idei przyświecającej owym reformom – tj. przekonaniu, że, w przeciwieństwie do interwencjonizmu państwowego, wolność i rynek działają – i że jeśli chcemy lepszych rezultatów, to musimy zdecydowanie zliberalizować nasz kraj i gospodarkę. Tak więc czynnikiem sprawczym pozytywnych zmian było połączenie kryzysu w postaci kompletnej niewydolności gospodarczej z kampanią na rzecz reform prowadzoną przez środowisko polityczne, urzędnicze oraz kluczowe podmioty prywatne. Nastąpiła więc pełna zgodność co do konieczności odejścia od naszej etatystycznej przeszłości.

Czy ta inicjatywa wyszła od ciebie i Sir Rogera Douglasa, czy może była to idea wyrażona oddolnie przez społeczeństwo?

Nie, to nie była inicjatywa oddolna. To politycy wzięli sprawy w swoje ręce. Niemniej obywatele zdawali sobie sprawę, że już dłużej nie da się tak wegetować. Przekonani więc co do rzetelności oraz jakości proponowanych zmian po prostu przystali na naszą wizję reform i ich długofalowych korzyści dla kraju. W takich sytuacjach zawsze znajdą się grupy, z którymi trzeba się jakoś dogadać. Jednakże my, jako politycy, byliśmy w pełni świadomi, że nie możemy kierować się chęcią „objęcia stołka”. Dlatego też wraz z Rogerem Douglasem otwarcie głosiliśmy program zmian i radykalnych reform mających odmienić oblicze kraju. Co ciekawe, kolejnym czynnikiem wspierającym nasze starania – poza ideą wolności i wolnego rynku – była siła intelektualna w postaci ministerstwa skarbu.

Otóż urzędnicy, którzy pracowali tam przez cały ten okres zastoju, postawili sobie za cel zrozumieć w sposób fundamentalny, jak można by skutecznie zmienić nasze instytucje i politykę tak, aby całkowicie odmienić warunki funkcjonowania w kraju. Mieliśmy więc z Rogerem Douglasem szczęście, że przychodząc z naszymi ideami i zasadami, trafiliśmy na urzędników, którzy podjęli z nami pełną współpracę i nie opierali się zmianom. Jak to mówią: rząd wybiera się jedynie na jakiś czas, a trwałą władzę sprawuje korpus służby cywilnej. Nasi najwyżsi rangą urzędnicy okazali się ludźmi świetnie poinformowanymi i oświeconymi. To była znakomita współpraca.

A zatem to oni wspierali Was w przeprowadzaniu reform, tak?

Nie tylko wspierali, ogłosili nawet swój własny program naprawy. Mamy u nas zwyczaj, że przed wyborami służba cywilna wstrzymuje pracę i przygotowuje raport dla nowego rządu. W 1994 roku raporty te były publicznie dostępne dzięki przepisom o jawności informacji. Zawarte w nich rekomendacje dały Rogerowi Douglasowi wiatr w żagle. Dzięki nim mógł bowiem stanowczo określić cele i sposób działania rządu. Realizacja naszej strategii politycznej powiodła się m.in. właśnie dzięki rzetelnej postawie służby cywilnej.

POLECAMY BIBLIOTECE WOLNOŚCI

Jak to się zatem stało, że nawiązałaś z Rogerem Douglasem, politykiem z przeciwnej frakcji, tak zgodną współpracę? Zazwyczaj w takich sytuacjach dochodzi tylko do konfliktów.

Cóż, na poziomie makro był to taki okres w historii gospodarczej Nowej Zelandii, że zapanowała ogólna zgoda co do konieczności wprowadzenia zmian. Był to wówczas powszechnie podzielany pogląd. Roger Douglas od zawsze reprezentował środowisko lewicowe, socjalistyczne, natomiast ja zawsze byłam zwolenniczką wolnego rynku i nigdy nie zmieniłam poglądów – on jednak swoje zmienił. Dla wielu ta współpraca była czymś w rodzaju aberracji. Obydwoje byliśmy przecież filozoficznymi przeciwnikami: on z Partii Pracy, o socjalistycznych korzeniach, a mimo to promuje i realizuje wolnorynkowe reformy.

Z kolei moja konserwatywna, zorientowana na zarządzanie partia dała mi swobodę działania i zaakceptowała projekt radykalnych wolnorynkowych reform. Dziś obie te partie wróciły do swoich sztandarowych poglądów. Trafiliśmy po prostu na moment w naszej historii polityczno-gospodarczej, kiedy to okazała się możliwa bardzo radykalna reforma, diametralnie zmieniająca warunki funkcjonowania kraju, a także, co uważam za ważniejsze, umożliwiła zreformowanie instytucji państwa.

Kwestia instytucji, jak bank centralny, podmioty finansowe czy sądy, jest niezwykle ważna. Mają one kluczowe znaczenie w kontekście długotrwałego utrzymywania zasad wprowadzonych przez nasze reformy, a w rezultacie – płynących z nich korzyści.

Jeśli więc w Polsce bank centralny blisko współpracuje z politykami popierającymi politykę dodruku pieniądza, to według mnie jest to bardzo zła sytuacja.

Tak, bo ostatecznie prowadzi do wypaczenia roli banku centralnego. Jednym z filarów naszej reorganizacji instytucjonalnej na poziomie makro było uczynienie banku centralnego niezależnym, ale i odpowiedzialnym. Pierwsze, co zrobiłam tuż po objęciu teki ministra finansów, to spisanie dokumentu określającego cele i warunki działania prezesa banku centralnego. Zostało to zapisane w jego umowie o pracę. „Twoją misją jest utrzymywanie inflacji na poziomie 0-2 proc., z wyjątkiem sytuacji nadzwyczajnych, takich jak na przykład poważny krach na rynku ropy. I jest pan osobiście odpowiedzialny za trzymanie się owych wytycznych”.

Ustanowienie tego typu ram instytucjonalnych okazało się z czasem kluczowe. W podobny sposób zajęłam się finansami innych instytucji publicznych. Moja ustawa o odpowiedzialności finansowej wprowadziła kompletnie nowe zasady dotyczące rzetelnej księgowości, zarządzania aktywami i budżetowania. Chodziło o to, by uwzględniać nie tylko gotówkę, lecz także aktywa i pasywa.

Współpraca tych podmiotów z bankiem centralnym pozwoliła utrzymać naszą gospodarkę w dobrej kondycji, o czym świadczy choćby ostatni raport Standard & Poor’s, w którym Nowej Zelandii, jako jedynemu państwu na świecie, zwiększono w dobie pandemii rating kredytowy do poziomu AAA. Czytamy tam: „Stabilność warunków instytucjonalnych i działalności rządu Nowej Zelandii są kluczowym czynnikiem wpływającym na rating suwerenny tego kraju”. S&P dość obszernie chwali sposób, w jaki Nowa Zelandia utrzymuje niezależność monetarną oraz nasze „instytucje sprzyjające zdecydowanym działaniom w ramach polityki krajowej”. Widać zatem wyraźnie, że pomimo upływu 30 lat reformy nadal są skuteczne i przynoszą owoce. Musimy zawsze pamiętać, że kariera polityczna jednostek nie trwa wiecznie, reformy nie mogą opierać się wyłącznie na politykach i muszą być utrwalone poprzez idee i instytucje.

Stworzyliście zatem stabilny system. Jestem inżynierem i przez 10 lat pracowałem jako biocybernetyk. Zajmowaliśmy się opracowywaniem systemów, w których zachodziłyby pożądane przez nas procesy. Myślę więc, że Waszym głównym osiągnięciem było wprowadzenie dalekosiężnych reform. Tak to ujął w tytule książki wydanej przez PAFERE Bill Frezza: „Jak uchronić demokrację przed… demokratycznie wybranymi politykami, czyli Nowozelandzkie dalekosiężne reformy antyetatystyczne” (książka jest dostępna dla Czytelników „NCz!” na pafere.org). Kiedy rządzi się krajem, napotyka się mnóstwo problemów, a Wasz system wykazuje się stabilnością i długotrwałą efektywnością.

Muszę jednak nadmienić, że w następstwie naszych radykalnych reform społeczeństwo Nowej Zelandii zaczęło zastanawiać się, czy nasz system wyborczy sprzyja skutecznemu osiąganiu konsensusu politycznego. Postrzegano nas z Rogerem Douglasem jako oddział szturmowy, który zaaplikował krajowi swoistą terapię szokową.

Niezależnie więc od tego, że przez 30 lat struktura i idea przyświecająca reformom pozostały nienaruszone i stabilne, pojawił się pogląd, że potrzeba nam bardziej reprezentacyjnego systemu wyborczego. Tak więc, na zasadzie demokracji bezpośredniej, zorganizowaliśmy dwa referenda. Kiedy odchodziłam ze stanowiska, Nowa Zelandia przeszła na system większościowo-proporcjonalny w stylu niemieckim.

Od 1996 roku działa u nas system proporcjonalny, w którym połowa miejsc w parlamencie przypada reprezentantom z okręgów lokalnych, a druga połowa – z list partyjnych. I to głosy oddawane na partie decydują ostatecznie o składzie parlamentu. Wraz z nastaniem tego systemu zmieniły się warunki polityczne. Dla naszych reform to dobrze, ponieważ trudniej jest je cofnąć. To jest plus, minusem stała się natomiast trudność osiągania konsensusu politycznego. Dopiero teraz, od 1996 roku, udało się utworzyć samodzielny (bez koalicjanta) rząd, a wybory mamy co trzy lata. Moim zdaniem, rządzenie w ramach koalicji doprowadziło do obniżenia jakości procesów decyzyjnych i polityki krajowej.

Jestem pewna, że gdyby ten system wyborczy obowiązywał w latach osiemdziesiątych, nie wprowadzilibyśmy naszych „złotych” reform (Ruth Richardson używa określenia gold standard do podstawowych zasad wolnościowych, którymi się kierowała: 1. wolności osobistej, 2. prawa własności i 3. zasady dobrowolnej wymiany handlowej – przyp. Autora). Musielibyśmy bowiem zabiegać o zgodę koalicji, a to oznaczałoby liczne ustępstwa i kompromisy. A jaki niby kompromis jest możliwy w kwestii niezależności banku centralnego? Albo jest on niezależny, albo nie.

Na czym miałby polegać kompromis w kwestii gospodarnego zarządzania długiem lub odpowiedzialnego zarządzania finansami publicznymi? Większość zgodziłaby się zapewne ze mną, że działaliśmy wtedy w warunkach składających się z systemu wyborczego, kryzysu, orędowników zmian, idei i instytucji. I ten właśnie zbieg tych wszystkich czynników w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych zaowocował całkowitą korektą kursu politycznego Nowej Zelandii. A teraz, nawet pomimo nowego sytemu wyborczego, tych zmian nie cofnięto.

W którym roku wprowadzono ten nowy system wyborczy?

Otóż mieliśmy dwa referenda na zasadzie demokracji bezpośredniej, którą ty, Janie, tak się fascynujesz. W 1993 roku zadano pytanie: „Czy chcesz zmiany?”. Drugie natomiast brzmiało: „Jeśli tak, to na co?”. I tak, niewielką przewagą głosów, wybrano system większościowo-proporcjonalny.

POLECAMY BIBLIOTECE WOLNOŚCI

Czy Twoim zdaniem jest on na tyle dobry, by można było doradzić wprowadzenie go np. w Polsce?

Nie, z racji charakteru jego funkcjonowania. Jest to system przedstawicielskiego zarządu państwem. Dla mnie zarząd taki oznacza ocenę jakości warunków realizowania polityki i jeśli potrzebna jest poważna reforma, to należy przeznaczyć na ten cel swój cały polityczny kapitał.

Tak właśnie działał nasz brytyjski (Nowa Zelandia jest członkiem Wspólnoty Narodów) system większości względnej – aż do 1996 roku. Natomiast w systemie proporcjonalnym wahadło przechyla się w stronę przedstawicielstwa, co oznacza, że decyzje zapadają w liczniejszym i bardziej różnorodnym gronie.

Wielu polityków nie ma odwagi, by podjąć odpowiednio radykalne reformy. Wielu działa wyłącznie w swoim własnym interesie. Większości zależy tylko na utrzymaniu koalicji, zachowaniu status quo, niewychylaniu się i – w ostateczności – na reelekcji, czyli na typowych celach politycznych. Dlatego też nie polecam systemu proporcjonalnego, jeśli zależy Wam na poważnych reformach. Nam po prostu poszczęściło się, że mogliśmy wykorzystać poprzedni system do przeprowadzenia tak istotnych zmian oraz że w ramach nowego systemu nie powołano koalicji dążącej do ich cofnięcia.

Jaki zatem system wyborczy doradziłabyś, jeżeli miałabyś do czynienia z bardzo źle zarządzanym krajem? Od jakich reform powinno się zacząć? Od zmiany systemu wyborczego?

Nie, powiedziałabym nawet, że aktualny system wyborczy i wybrani politycy – zabrzmi to zapewne radykalnie – oba te czynniki mają w moim odczuciu znaczenie drugorzędne. Kwestia podstawowa to instytucje i procedury działające w danym kraju.

Jak zatem tego dokonać, bo przecież instytucje państwowe są zależne od polityków?

W naszym wypadku zaczęliśmy od odpolitycznienia wielu decyzji. Jako minister finansów w starym systemie mogłam decydować o całokształcie polityki monetarnej. Gdyby więc zależało mi na reelekcji, mogłabym po prostu zwiększyć podaż pieniądza. Ludzie poczuliby się lepiej, zagłosowaliby na mnie, a dopiero potem przyszedłby kac. Tak więc odebraliśmy partiom bezpośredni dostęp do kluczowych narzędzi. Gdybym miała wskazać najważniejszą reformę, byłoby to uniezależnienie banku centralnego i wprowadzenie zasady odpowiedzialności w zarządzaniu finansami. Obie te kwestie muszą obowiązywać niezależnie od tego, kto rządzi.

Ustanowienie właściwego systemu księgowania uwzględniającego wszystkie zasoby państwa: aktywa, pasywa i gotówkę. Większość państw budżetuje wyłącznie w oparciu o gotówkę – a to jest niedorzeczne. Aktywa i narastające zaległe zobowiązania są naprawdę ważną rzeczą. Zwłaszcza w krajach, gdzie państwo jest właścicielem wielu takich aktywów. Dlatego jeśli chcemy uzyskać jak najlepsze rezultaty, musimy wiedzieć, czym w rzeczywistości dysponujemy. Podjęliśmy więc dwie reformy sektora publicznego:

  1. wprowadzenie zasady memoriałowej w księgowaniu, zapożyczonej z sektora prywatnego, tak aby na jej podstawie sporządzano zarówno raporty, jak i projekty budżetowe;
  2. zmieniliśmy system zatrudniania urzędników państwowych – teraz pracują na kontraktach i nie sprawują funkcji dożywotnio.

Wydaliśmy jasne polecenie, aby budżety projektowane były na podstawie kosztów, a nie przychodów. Wszelkie zadania realizowane są na zasadzie kontraktu, a ich wykonawcy ponoszą pełną odpowiedzialność. Tak więc przekształciliśmy cały proces budżetowania.

Dwie ważne zmiany dotknęły też sektor prywatny. Pierwszą było uwolnienie rynku. Nowa Zelandia, podobnie jak Polska, jest bardzo małym krajem. Musimy być całkowicie otwarci na handel międzynarodowy, aby utrzymać nasz poziom życia. Nasze społeczeństwo nie jest na tyle duże, by wytworzyć bogactwo we własnym zakresie. Dlatego szukamy okazji do uczestnictwa w wolnym handlu, gdzie tylko się da.

Jeśli przeanalizujesz dowolny projekt wolnego handlu na świecie, to Nowa Zelandia będzie prawdopodobnie jednym z pierwszych jego uczestników lub inicjatorem. Przykładem tego jest chociażby Partnerstwo Transpacyficzne. Powodem, dla którego podejmujemy takie działania, jest fakt, że dzięki większej swobodzie handlu możemy lepiej korzystać z przewagi komparatywnej. Dlatego tak istotne było uwolnienie rynków w sektorze prywatnym.

A temu towarzyszyła druga reforma – reforma dotycząca rynku pracy. Chodziło o to, by oddać ludziom swobodę podejmowania pracy; aby była to kwestia wyłącznie między pracodawcą a pracownikiem. Tylko te dwa podmioty – żadnych związków zawodowych! Wszak ostatecznie jest to tylko umowa między pracodawcą a pracownikiem. Umowa taka powinna sprowadzać się wyłącznie do określenia charakteru pracy, wartości wytwarzanej oraz wynagrodzenia przyznawanego pracownikowi.

Te uzupełniające się nawzajem reformy sektora publicznego i prywatnego były tym, co odmieniło warunki funkcjonowania naszego kraju. Nasi następcy wchodzili już zatem w całkiem nowe środowisko, w którym ograniczają ich ustanowione przez nas mechanizmy równowagi politycznej.

Podsumowując: aby dokonać przełomowych reform, politycy również są potrzebni. Sami tego doświadczyliście jako Polacy. Konieczny jest wybór przywódców, których jedynym programem będzie zmiana. Ważne jest też, by nie zmarnować kapitału politycznego na reformy, które szybko upadną lub są nierzetelnie zaprojektowane. Spójność naszych reform opierała się na jednoczesnej zmianie polityki finansowej i monetarnej oraz uwolnieniu rynków.

Połączenie tych rzeczy pozwoliło nam uzyskać realną jakość. Nie bez znaczenia był też ów krytyczny moment w historii, dający nam możliwość przeprowadzenia reform opartych na trzech podstawowych zasadach wolnościowych, które, owszem, wymagały również woli politycznej.

Te czynniki trwale odmieniły debatę publiczną w Nowej Zelandii. Żadna partia nie poszłaby dziś do wyborów z hasłem wydawania publicznych pieniędzy na lewo i prawo…

rozmawiał Jan Kubań

REKLAMA